Auditorias operacionais: controle substancial da gestão pública pelos Tribunais de Contas

Abstract

Esta dissertação objetiva demonstrar que o controle substancial ou de resultados da gestão pública exigência da Constituição Federal de1988 (artigo 70 a 75) tem como principais instrumentos de concretização as auditorias operacionais realizadas pelos Tribunais de Contas brasileiros (artigo 71 IV combinado ao artigo 75). Devido ás transformações experimentadas pela administração pública principalmente no século XX em um contexto de transição de seu modelo burocrático para o gerencial (cuja ênfase reside nos fins ou resultados e não nos meios ou processos) o controle substancial da gestão pública passa a complementar o controle formal (ou de legalidade). Considerando-se que parte dos Tribunais de Contas brasileiros (TCs) já adotam um modelo de auditoria de natureza operacional (matéria ainda incipiente sob os prismas conceitual e metodológico) enfatizando os aspectos de economicidade eficiência, eficácia e efetividade gerando recomendações que compreendem aspectos de desempenho e não apenas de regularidade e que ainda não houve uma sistematização dos resultados desse modelo que permitisse sua avaliação optou-se pela pesquisa exploratória com delineamentos documental e bibliográfico. Assim sendo foram enviados questionários aos 33 TCs no âmbito do programa de modernização do sistema de controle externo dos estados distrito federal e municípios brasileiros (PROMOEX). O delineamento documental consistiu principalmente no exame das deliberações do Tribunal de Contas da União (TCU) acerca de auditorias de natureza operacional relativas a programas governamentais de diversas áreas cujos monitoramentos foram apreciados entre o período de 1999 a 2007. Foi examinada ainda a jurisprudência do TCU sobre o principio constitucional da economicidade relevante para o controle substancial a administração publica. O estudo abrangeu também o desempenho de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFSs) do Reino Unido (National Audit Office – NOA) Estados Unidos (Government Accountability Office GAO) e Canadá (Office of the auditor General – OAG) experientes na avaliação dos resultados das ações e programas de governo auxiliando os cidadãos no exercicio controle social. O delineamento bibliográfico do tema da pesquisa por sua própria natureza foi multidisciplinar (jurídico político sociológico gerencial contábil-financeiro). A pesquisa revelou que o TCU vem alcançando bons índices de implementação de suas recomendações formuladas em autorias de natureza operacional o que contribui para a melhoria das ações governamentais. Quanto a jurisprudência do TCU constatou-se a existência de um vínculo estreito entre economicidade e razoabilidade como também a necessidade do estabelecimento de parâmetros comparativos entre valores contratados preços praticados no mercado e resultados pretendidos. A pesquisa junto aos 33 TCS brasileiros evidenciou que a maioria dos TCs não realiza auditorias operacionais nem dispõe de instrumentos normativos específicos para a disciplina da matéria e mesmo os TCs que praticam a auditoria operacional não possuem experiência notória no ramo. Contudo iniciativas cmo as do PROMOEX podem modificar esse quadro a médio e longo prazo. Conclui-se portanto que resta aos TCs brasileiros o desafio de elaborar uma legislação nacional disciplinando em especifico as auditorias operacionais dirimindo-se as duvidas remanescentes sobre a possibilidade de responsabilização dos administradores públicos por desempenhos considerados insatisfatórios independentemente da existência de alguma irregularidade formal em suas prestações de contas.